一、引 言

一段时间以来，一些地方政府特别是城市政府（如上海、杭州、深圳等地）借鉴日本、韩国、新加坡等国家的经验和做法，将“智慧政府”（Smart Government）作为政府建设的重要目标。2018年3月，上海市委、市政府印发《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，率先提出了“智慧政府”建设的总目标。该方案提出应用大数据、人工智能、物联网等新技术，提升政府管理科学化、精细化、智能化水平，到2020年，形成整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的“智慧政府”基本框架，同时也提出“一网通办”是“智慧政府”建设的重要途径。2018年底，“一网通办”改革提法和举措得到中央领导的肯定，写入《政府工作报告》之中，这项改革开始走向全国，产生了广泛而深远的影响。“一网通办”改革为实现“智慧政府”的目标提供了一条具有可行性和可操作性的新路径。

习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时指出，要运用大数据提升国家治理现代化水平。建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。李克强总理也强调指出，打造全国政务服务“一张网”，在更大范围内实现“一网通办”。打造全国政务服务“一张网”，建设“智慧政府”是实现上述目标的改革实践，是治理模式创新的重要举措，是运用大数据提升国家治理现代化水平的重要探索。从中国政府改革的实践来看，常常经历地方政府先行试点改革，然后总结做法和经验，继而在全国层面进行推广的历程，“智慧政府”建设同样如此。建设“智慧政府”的目标设想首先由地方政府提出，然后在全国推广。分析地方政府改革探索的做法和经验对全国层面推进“智慧政府”建设有重要意义。本文以上海“一网通办”改革为例，梳理“智慧政府”建设的方式和路径。

二、“一网通办”：“智慧政府”和服务型政府的融通

纵观人类社会发展历史，每一次技术进步都会带来社会变革，同时对政府也会产生巨大而深远的影响。“智慧政府”是电子政府发展的新阶段，是随着信息技术在政府领域的广泛应用而产生的政府形态。近年来，移动互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能等一系列新一代信息技术快速发展并且得以广泛应用，深刻改变了政府的运作方式和创新模式。在这样的背景下，一些发达国家将“智慧政府”作为政府改革的新目标。2011年3月,韩国政府提出“智慧政府实施计划”。2011年11月，美国加利福尼亚州提出“智慧政府”建设框架，以提高政府服务的绩效及服务能力。2014年3月,新加坡政府公布“智慧国家2025”的计划，提出构建“智慧国”平台，将“智慧政府”作为重要目标之一。“智慧政府”是“以公众需求为导向，深度运用大数据、云计算、物联网等信息技术对现有治理资源进行优化重组，政府组织结构以及运行流程持续改进，为公民提供无缝隙、智能化、个性化公共服务的政府治理模式”；是“以人文关怀为追求，以公众需求为导向，以信息技术为支撑，在使政府具备高度智能的同时具有更多智慧，以显著提升政府治理能力，使政府成为超越公众期望的更好的政府”；是“通过将政府服务与智能IT技术整合，使公民能够随时随地利用任何设备方便地获取政府服务、参与政府活动并与政府交流的新型政府”。“智慧政府”正逐渐成为我国各级政府特别是城市政府建设的重要目标。缘起于上海、继而在全国得以推广的“一网通办”是新时代互联网+政务服务改革的“新名片”，是优化营商环境的拳头产品，为“智慧政府”建设提供了可能的建设路径。

所谓“一网通办”是指践行和落实“以人民为中心”的发展理念，在提供政务服务的过程中引入互联网思维、强化信息化手段，在整合办事部门、优化政府办事流程的基础上构建统一整合的一体化在线政务服务平台，推动政府公共信息的互联互通互享互助，促进线上线下政务服务融通，在线下整合公共服务的同时为民众提供线上政务服务新路径，实现在一定区域内跨区域、跨部门通办，促进不同区域不同部门在相同事项上无差别受理、零差别办理，努力做到民众办事减材料、减证明、减时间、减跑动次数，推进政府在理念、结构、流程、效能、监督等方面的全面再造，促进营商环境优化，打造整体性政府。

“一网通办”中涉及的四个字都有特定的含义，整合在一起构成了有内在逻辑关系的概念体系。首先，“一网通办”的核心在于“办”，“办”重视的是办理，一方面从民众角度出发，提高和完善企业和个人办事的体验性、感受度、获得感，使民众能够及时、方便地获取公共服务；另一方面在政府部门方面，提高各个层级政府之间以及同一级政府内部的不同部门之间管理和服务的协同性和便利度，促进办事效率和效能的提高。其次，“一网通办”的关键在于“通”，这里的“通”主要表现为虚拟空间和物理空间的整合和联通，表现为线上和线下的联动和共通，在虚拟空间方面，通过建立整合的大数据中心，建立统一的公共服务网，归集原来分散在各个部门的数据，促进政府部门的数据和信息“以共享为原则，以不共享为例外”，实现政府部门内部的数据联通和共享，为高水平的公共服务和高质量的公共管理提供技术支持；在物理空间方面，整合多方资源，促进政府部门的集中和协同，推进政府服务资源和部门的整合，为社会和公众提供整合性的公共服务。再次，“一网通办”的基础在于“网”，通过构建统一的电子政务服务网，整合原来分散于各个政府部门的信息和数据，发现优化和完善政务服务流程的空间和可能，形成监督各个政府部门行政行为的客观性机制，以信息化为手段促进政府流程再造，倒逼政府进行改革，优化政务服务；这是在优化线下服务的基础上，提供类似“网购”一样的线上公共服务新路径，实现线上线下两方面公共服务和公共管理办理路径的同步优化和发展。最后，“一网通办”的前提是“一”，强调“一个整体、一个门户、一门服务、一窗受理”，努力实现“只跑一次、一次办成”。一个整体，就是通过政务服务在虚拟空间（线上）的统一和整合倒逼政府部门在物理空间（线下）上的整合，促进政府打破管理的碎片化，打造整体性政府；一个门户就是建立统一的电子政务服务网，提供整合的公共服务；一门服务是线下将面向企业和公众的公共管理和公共服务集中到一个统一的地点，让企业和公众只要去一个地点就能获得所需要的多种公共服务；一窗受理是将涉及民众的行政审批事项集中到单一窗口，让企业和公众能够申请公共管理和公共服务一次办成；只跑一次，一次办成，是对公众而言的，通过“让数据多跑路，民众少跑路”，使民众能够更好、更方便地获得公共服务。

总体看来，“一网通办”中“网”的使用体现了互联网价值和思维，“一”重视整合性、整体性，努力打造整体性政府，两个字综合起来体现了“智慧政府”建设的要求；“通办”体现了建设服务型政府的取向。“一网通办”体现了“智慧政府”和服务型政府相融通的特点，彰显了以人民为中心的管理理念。从目标取向上来看，“一网通办”并非简单地减少跑动次数，而是努力集成“减材料、减证明、减时间、减跑动次数”等多个价值目标，通过电子政府的建设倒逼政府进行流程再造，推动政府部门信息共享。2001年，Laynea和Lee从公共管理角度提出电子政务的成长阶段模型，指出了电子政务变迁的框架：第一阶段是信息目录；第二阶段是服务和表格的在线，以及支持在线交易；第三阶段是政府信息系统的纵向集成，即实现了跨层级的服务；第四阶段是横向集成，即提供跨部门的服务，民众面对的是一个整体的政府。“一网通办”也努力做到上述纵向和横向的集成，将打造整体性政府作为改革的重要目标。正是由于“一网通办”的智慧政府和服务型政府相结合的特点，使得它能够为全国建设一体化政务服务平台所借鉴和使用，成为中国特色“互联网+政务服务”的新名片。

三、“顾客导向”：“智慧政府”建设的出发点和落脚点

从“一网通办”改革的实践来看，“顾客导向”是智慧政府建设非常重要的出发点，在公共领域，如果将民众看作是“顾客”，那么对“顾客”提供政务服务水平（互联网+政务服务水平）的高低是评价“智慧政府”建设水平的重要标准。“互联网+政务服务”作为一种新的公共管理和服务方式，需要被公众广泛接纳和使用，才能体现其公共价值。公众接纳性体现在两个方面：一方面是对“互联网+政务服务”的初次接纳，另一方面是对“互联网+政务服务”的持续使用。全面推进“一网通办”改革也经历了这一过程。改革重视两个方面，其一是使公民和企业办事像“网购”一样方便；其二是使涉及公民和企业的公共服务事项“进一网、能通办”。随着“一网通办”不断被民众接纳和使用，推进了政府职能转变，推动了“智慧政府”的建设。

1.像“网购”一样方便：“顾客导向”的彰显

“一网通办”改革的重要目标是让民众办事像“网购”一样方便。改革并非单纯强调给民众提供网上的服务，而是在重视优化线下服务流程、服务项目的基础上给民众提供网上办事、网上办理这条新路径，构建民众获取公共服务的新方式和新途径，实现线下办理和线上办理的同步发展。简言之，“一网通办”这项改革要使得民众在线下能够更方便地获取整合的公共服务，同时能在线上通过PC端和手机端获取整合的公共服务，实现“网上办”和“指尖办”。并且通过线上整合倒逼线下政府部门服务理念改革，整合和再造服务流程。对于“网购”的顾客而言，方便之处在于民众既可以到商场（实体店）购买，也可以在网上商场（虚拟商场）购买商品，实现线上线下服务的比较，并且可以足不出户在家获取商品和服务。与此相对应，“一网通办”强调民众不仅可以在行政服务中心和社区事务受理中心获取整合的公共服务，还可以通过网上申请办理各种公共服务，特别是可以通过手机APP等移动互联网的方式获得公共服务，使民众在最少跑动次数前提下便利地获取公共服务。市场领域的“网购”和公共服务领域的“一网通办”的理念具有很大的相似性，即强调“把困难留在后台，将便利留在前台；把复杂留在后台，将简单留在前台”，为民众提供整合的服务。当然，从提升智慧性的更高要求来看，“一网通办”应当能够像“网购”一样定期和不定期为民众提供基于数据分析上的个性化服务，形成个性化网页，定期推送定制化的信息。

像“网购”一样方便，一方面明晰了“一网通办”改革的目标，另一方面也明确了推进改革的路径和方式。从目标来看，“一网通办”可以像互联网企业一样提供整合、便利、“一窗式”的公共服务；从改革的路径和方式来看，可以充分借鉴互联网企业为顾客“网购”提供的服务方式和方法，提升公共服务的质量和水平。

2.“以人民为中心”理念的实践探索

以“一网通办”改革为例，可以发现改革的设计理念和改革实践强调以民众为中心、而非传统的以政府为中心，充分体现了“以人民为中心”理念。

首先，“一网通办”改革将能否满足人民的需求作为最重要的价值目标。传统的政府管理重视政府部门内部的分工和部门的专业化设置，通过分工和专业化促进管理效率和水平的提升，然而这种对分工和专业化的重视可能会导致管理的碎片化。“一网通办”改革力图以信息化手段倒逼政府改革，打破管理碎片化，更好地为人民服务。改革的出发点是从人民角度而不是从部门角度来设计和重塑政府流程，体现“民有所求，我有所应”的要求，推进流程再造，提升政府效能。从价值目标来看，要实现民众和企业办事线上“一次登陆、全网通办”，线下“只进一扇门、最多跑一次”，将提升人民的满意度和获得感作为改革的最重要目标。

其次，“一网通办”改革过程中注重充分听取和尊重人民的意见，将人民的需要和需求作为推进改革的催化剂。优化和完善“一网通办”的过程中，需要不断听取民众的意见，了解人民的改革需求，把握改革进程中的痛点和堵点，将民众的需求变为改革的推动力，不断推进改革的深化。仅仅从政府角度预想人民的需求有时会偏离改革方向，甚至会多做很多无用功，导致政府资源浪费、成本增加，改革偏离既定的方向。

最后，“一网通办”改革重视接受人民监督，将人民的体验度、满意度和获得感作为衡量改革成功与否的重要标尺。“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”。“一网通办”同样如此，“一网通办”改革的各种举措需要接受人民监督，将是否方便人民、是否令人民满意作为衡量改革成效的最重要指标。2019年7月开始，上海市在“一网通办”领域引入“好差评”制度，听取和收集民众的意见，通过对差评进行梳理，发现优化和提升政务服务的可能和空间，为更好地推进“一网通办”改革提供了基础。

四、构建一体化政务服务平台：“智慧政府”建设的基础

与像“网购”一样方便相对应的是要求“进一网、能通办”。“进一网”就是各个政府的信息都归集和整合到一张统一的网之中，整合到PC端的“一网通办”网站和手机端的“随申办·市民云”APP，为政府各个部门信息共享提供支撑，为给企业和公民等行政相对人提供精准服务和精细管理提供基础。

所谓“能通办”重视线上、线下两个方面，一方面，强调民众在线上只需要登录一个整合的网站或者整合的APP，就可以获得各种公共信息，获取公共服务；另一方面，民众在线下只需要到一个整合的政府部门窗口，就可以获取各种公共服务，有管理者将之概括为“进政府一个小门，办民众各种事情”。同时，重视通过政府部门内部流程再造，促进各个政府部门之间已经拥有的材料能够共享，各个政府部门已经拥有的材料不需要公民和企业重复提供和多次提交，尽量减少民众提供材料和证明的数量。“能通办”包括“全网通办”和“全市通办”两类，“全网通办”是申请人用一个账号登陆政府网，就可以申请办理各种事项，不用在不同部门的网站反复上网、反复注册登录、反复提交材料；“全市通办”是不管户籍地、居住地、注册地在哪里，都可以在全市内跨区域办事。

可以看出，“一网通办”通过构建整合的一体化信息化服务平台，提升政府管理和服务的智慧程度，促进公共管理和政务服务的物理整合，为“智慧政府”建设提供了基础。

1.成立大数据中心——形成专门的“智慧政府”建设推进主体

为了更好地推进“一网通办”改革，上海专门成立了大数据中心，并明确其作为推进“一网通办”改革的重要主体。明晰了大数据中心的基础职能、核心职能和协调职能。具体而言，基础职能主要包括摸清政务数据、政务信息系统、电子政务应用等方面的家底，建好台账，同时做规划、定标准、建制度，为“一网通办”工作提供基础保障。核心职能包括聚焦数据整合和应用，大力推进在线服务平台、政务云、灾备中心等设施建设。协调职能指协调各区、各部门再造业务流程，协调各类审批服务事项上网，形成“一网通办”建设的合力。大数据中心的三方面职能都是紧紧围绕推进“一网通办”、建设“智慧政府”来设定和安排的，形成了建设“智慧政府”的牵头部门和推进主体。

2.构建“一梁四柱”的“一网通办”运行体系——形成“智慧政府”的架构

上海市打造了“一梁四柱”的“一网通办”运行体系，“一梁”就是一体化在线政务服务平台的“一网通办”总门户。在明确推进主体的基础上，构建全流程一体化在线服务平台，建立“一网通办”总门户，为提升政务服务水平提供基础。通过“一网通办”总门户的构建，实现民众和企业办事的全流程服务、各级政府业务工作的一体化运作。这里的全流程一体化在线政务服务平台既是总门户、总操作台，也是总数据库。总门户就是所有的网上政务服务都统一归集到平台上，努力做到“一门”“一窗”“一口”进出，使民众和企业办事由“找部门”统一为方便的“找政府”。总操作台是所有业务模块，包括各部门业务系统都要接入其中、互联互通、无缝衔接，审查、批准、服务、管理等环节都通过平台完成。同时，明确规定政府各个部门不能新建与平台没有互联互通的部门小系统。总数据库是所有的政务数据以及相关的行业数据、社会数据都链接汇集到平台上，通过平台进行交换、共享和应用。

作为一体化在线政务服务平台的“一网通办”总门户是以行政权力事项的规范和统一为基础，一定意义上说，行政权力事项是搭建一体化在线服务平台的“纲”，只有行政权力和行政服务事项规范、统一，才能以此为基础搭建一体化在线政务服务平台。2018年4月开始，上海市对权力清单进行梳理，将统一和规范作为权力清单最重要的特征，明确行政权力和行政服务的实体性部分由市级部门填写，具体包括名称、代码、法律依据等方面，强调统一性；程序性部分由区级政府部门填写，包括窗口电话等方面，体现略有差异性。形成统一、规范的行政权力清单，从而为一体化在线政务服务平台的建设提供了基础和支撑。

“四柱”即“四个统一”，即统一总客服，统一身份认证，统一物流快递，统一支付。2018年8月，上海市初步形成了“一网通办”服务平台基本架构。通过“四个统一”提供整合的服务，避免重复提交材料；同时提供多种支付方式和统一的快递，减少民众跑动次数。

通过“一梁四柱”的建设，上海市努力将分散在各个政府部门的管理和服务放到一个平台上，使民众只需要登陆一个平台就可以获得各种公共服务。当然，一定意义上说，这一阶段是将各个政府部门的办事系统搬到了一张网上，起到了物理整合的作用，有人将之概括为“政务超市”，没有进行充分的整合和融合，特别是没有进行深度的流程再造，需要进一步深化和提升政务服务过程中的智能化和智慧性水平。

五、推进政务服务流程的革命性再造，打造“整体性政府”：“智慧政府”建设的未来目标

“智慧政府”建设的核心在于提升智能化和智慧性水平。需要在现有改革的基础上再思考，通过改革推动政务服务流程再造，打造“整体性政府”，提升智能化和智慧性水平。推进“智慧政府”建设不仅需要重视政务服务在物理整合基础上的“能用”，还要强调化学聚合基础上的“好用”和“管用”。所谓化学聚合，是努力促进政府各个部门信息共享、流程再造，打破政府部门内部壁垒，打破碎片化，努力建设线上线下整合的整体性政府。这里的“好用”“管用”是从人民的需求出发的，努力让民众办事更便捷，更高效。正如李克强总理强调指出的，大数据里有民意有民心，人民是衣食父母，用大数据改善政府服务、更好满足群众需求是深化“放管服”改革的重要内容，要依托互联网、大数据优化再造政府办事流程。进一步利企便民，同时也要加强数据安全保护。推进“智慧政府”建设过程中，政府应当围绕实现“一网通办”，从体制机制和制度安排的层面，对部门内部职能职责、组织架构、人员配备、操作流程进行全面、系统、彻底的整合和重构，把部门内部流程和跨部门、跨层级、跨区域的流程全部纳入整合重构范围。努力实现办事要件标准化，梳理形成和优化行政审批的标准化流程，减少和限制行政审批和服务人员的自由裁量权。可以说，“一网通办”改革的痛点和堵点表面在线上，实际在线下，根子在政府管理和政务服务流程的优化和完善。具体而言，需要着力于以下方面：

首先，强化“标准化”建设，为进一步推进“智慧政府”建设提供保障。进一步推进“智慧政府”建设，更好地推进“一网通办”需要重视各个部门之间的协同和协作，建立标准化、零差别的政务服务流程。以深化政务服务标准化、规范化为抓手，推进政府流程再造。细分审批办理情形，细化完善申请材料目录，规范材料名称、材料来源、材料类型、纸质材料份数、材料必要性，以及示例样表等。细化、量化业务口径标准，消除模糊条款、兜底条款等方面，推进同一事项无差别受理、同标准办理。通过“标准化”建设，实现网上管理和服务事项办事指南和业务手册“无差别”，为“全市通办”和“全网通办”提供保障。

其次，以方便民众“高效办成一件事”为中心，提升政务服务的智慧性。传统的政务服务流程的梳理常常基于政府部门的便利性来组织，对民众而言的一件事经常分别涉及不同政府部门，需要多头跑、分头办、重复提交材料。推进“一网通办”改革、建设“智慧政府”需要从民众能够“高效办成一件事”出发梳理公共管理和公共服务涉及的部门、需要提交的材料等方面，形成“主题服务套餐”，推进政务服务流程的优化和完善。从民众的需要出发对政府工作流程进行梳理，明晰针对民众需要办理的同一件事，各个政府部门之间应当如何配合，哪些政府部门是主要责任部门，哪些政府部门承担行政协同责任，民众在哪里可以获得公共服务和公共管理。运用图谱技术，把相关数据关联，形成以“一件事”为中心的政务数据关系网络，构建权力图谱、事项图谱、材料图谱和数据图谱，建设图谱分析系统，研究各事项申请表单要素、申请材料、结果证照之间的共享复用需求，形成优化办理建议。发现政务服务流程优化的空间和可能，推进政务服务流程方面大刀阔斧的根本性、制度性重塑。

形成线上线下融合并行的新型服务模式，线下，要坚持“把企业服务放到离市场最近的地方，把民生服务放到离民众最近的地方”，坚持能集中尽量集中，能单一窗口的尽量单一窗口，推动散落在各条线办事场所的窗口、事项整合和联通，建立“一窗受理、分类审批、一口发证”的综合服务模式；线上，通过线下完善和整合推动线上全程网上办理，深化企业精准画像及定制服务，依托综合窗口系统，构建法人综合信息库，建设“千企千面”的个性化网页，探索提供精准的定制服务。

再次，深化推进电子证照，努力促进材料共享和精简材料，提升政府信息的共享性。在“一网通办”总门户上探索使用电子证照，在数据归集和共享的基础上，推进电子证照的广泛应用。这里的电子证照主要包括涉及个人的身份证、驾驶证等证件，以及涉及企业的营业执照等证件和执照。促进电子证照在各个政府部门共享，使电子证照享有相当于实体证照的权利。具体包括：第一，强调政府部门收集、整理、归集涉及个人和涉及企业的证照，形成电子证照库。第二，进一步促进各个政府部门共享电子证照库，促进电子证照共享，明确“没有法律法规依据的证明材料一律不需提交，能够通过数据共享或网络核验的材料一律不需提交，能够通过电子证照库调取的证照一律不需提交”的原则，使得民众更方便地获取公共服务。第三，在办事指南中，明确电子证照相当于原件形式，明确凡是能够通过电子证照库调取的，不再要求申请人提交相应原件和复印件，根据实际情况逐步取消“材料形式为纸质”以及“材料类型含复印件”的要求，逐步推进“一证通办”“电子亮证”“证照免带”等功能。

最后，推进“一网通办”与“一网统管”相结合、相融通，打造“一网智治”，建设“整体性政府”。实现智慧政府建设的目标，一方面，需要深入推进“一网通办”改革，提升政务服务的质量和水平，另一方面，需要构建“一网统管”平台，提升城市运行的精细化和智慧度。“一网通办”和“一网统管”之间是相互联系、相互融通、相互结合的。“一网通办”以人为中心，侧重于政务服务领域，追求满意度，强调服务性；“一网统管”以“事件、部件”为中心，侧重于管理运行，追求统一性，强调秩序性。当然，两者都强调通过构建信息化平台，打破各方信息壁垒，推进信息共享，提升政务服务和管理的精准性和科学性。两张网之间的融通构成了科学、智能的“城市大脑”，形成了“一网智治”的“整体性政府”。通过引入更多的智慧、智能，使政务服务和城市运行更高效、更便捷、更精准。

六、结论与讨论

“一网通办”是深化“放管服”改革的重要抓手，为“智慧政府”建设提供了可能路径。从“一网通办”的改革实践来看，“顾客导向”是“智慧政府”建设的出发点和落脚点，“智慧政府”建设要围绕人民的需求进行组织设计，将人民评价作为最重要的评判标准；构建一体化政务服务平台是“智慧政府”建设的基础，重点是真正实现一体化；“智慧政府”建设推进过程中的痛点和堵点表面在线上，实际在线下，根子在政府管理和政务服务流程的优化和完善，推进政务服务流程的革命性再造，打造“整体性政府”是“智慧政府”建设的未来价值指向。

“智慧政府”建设进程中需要进一步增加智慧性、智能性，还有一些值得讨论、分析和研究的问题，例如，“智慧政府”和“城市大脑”之间的关系；“一网通办”和“一网统管”在“智慧政府”建设过程中的相通点和差异性如何“一网通办”和“一网统管”是否构成“一网智治”，“两张网”根本上是否是一张网；“一网通办”与政务服务流程革命性再造之间的关系；“一网通办”有效性的评估和分析等等。这些问题的分析和研究能够进一步明晰智慧政府建设的方向和路径，丰富整体性政府理论。